已落地的開發(fā)性PPP項目近400個——
開發(fā)性PPP補上新型城鎮(zhèn)化短腿
經(jīng)濟日報·中國經(jīng)濟網(wǎng)記者 曾金華
開發(fā)性PPP以一定區(qū)域的空間開發(fā)為標的。開發(fā)性PPP模式的優(yōu)勢在于通過有效市場賦能和價值挖掘，帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施全面發(fā)展，從而提升“空間價值”，培育區(qū)域的“自我造血”功能。開發(fā)性PPP以區(qū)域內(nèi)增量財政收入作為社會資本投資回報來源，走自我造血、激勵相容的可持續(xù)發(fā)展之路的模式，有利于產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深度融合——
我國已成為全球最大的政府和社會資本合作模式(PPP)市場，如何針對PPP進行制度創(chuàng)新和規(guī)范發(fā)展，受到社會高度關(guān)注。
日前，中國財政學會、中國財政科學研究院舉辦第二屆開發(fā)性PPP論壇，深入探討如何更好發(fā)展作為創(chuàng)新模式的開發(fā)性PPP，推動穩(wěn)投資、補短板，助力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和國家治理能力現(xiàn)代化。
開發(fā)性PPP運用廣闊
近年來，我國在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP，并取得快速發(fā)展。統(tǒng)計顯示，截至今年三季度，全國PPP項目庫入庫金額達到14.1萬億元，合同簽約金額9.2萬億元，開工建設(shè)項目投資額為5.3萬億元。今年前三季度凈增落地項目1348個，同比上升20%；凈增開工項目1322個，同比上升130%。
各地對PPP進行了一系列探索與創(chuàng)新，“開發(fā)性PPP”就是其中一項重要成果。“開發(fā)性PPP是國際通行PPP模式與中國特色制度背景和實踐土壤相結(jié)合后的創(chuàng)新產(chǎn)物，是傳統(tǒng)PPP模式的升級版，也是我國區(qū)域開發(fā)組織模式的一次重大創(chuàng)新，對推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和國家治理能力現(xiàn)代化具有重要意義?！敝袊斦茖W研究院院長劉尚希說。
與基于單個項目的傳統(tǒng)PPP模式不同，開發(fā)性PPP是基于片區(qū)整體開發(fā)運營的新型政社合作模式，社會資本負責提供以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為核心的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、招商引資和城市運營等綜合服務(wù)，投資回報在地方新增財政收入的一定比例限額內(nèi)與實際績效掛鉤。近年來，地方政府越來越多引入開發(fā)性PPP項目，包括產(chǎn)業(yè)新城、特色小鎮(zhèn)、全域旅游等類型。
“我國的常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，若按戶籍人口計算，城鎮(zhèn)化率僅為43%，還具有巨大的成長空間，但靠政府投入遠遠難以滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。我國一些地區(qū)大膽創(chuàng)新，積極實踐，探索出了開發(fā)性PPP這一新型的政府和社會資本合作模式，有效解決了投資不足和激勵相容的問題?！必斦吭块L、中國財政學會會長樓繼偉日前表示。
在大力推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的形勢下，開發(fā)性PPP顯示出廣闊的運用空間和發(fā)展前景。據(jù)不完全統(tǒng)計，在財政部PPP綜合信息平臺的項目管理庫中，已落地的開發(fā)性PPP及類似項目近400個，在各類PPP項目中總量排名第4；投資額超過1.4萬億元，占落地PPP項目總投資規(guī)模15%，項目主要集中在產(chǎn)業(yè)新城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等領(lǐng)域。
帶動產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展
為何要在傳統(tǒng)PPP的基礎(chǔ)上創(chuàng)新出開發(fā)性PPP？劉尚希認為，城鎮(zhèn)化基本完成的國家只能限于單個項目開展政府和社會資本合作，但我國城鎮(zhèn)化空間還很大，可以不局限于單個項目的政府和社會資本合作，而是從一個區(qū)域整體來考慮，進行集成式整體開發(fā)。
“開發(fā)性PPP以一定區(qū)域的空間開發(fā)為標的。與傳統(tǒng)模式相比，開發(fā)性PPP模式的優(yōu)勢在于通過有效市場賦能和價值挖掘，帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的全面發(fā)展，從而提升‘空間價值’，培育區(qū)域的‘自我造血’功能?！眲⑸邢７治?。
國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國科學院大學中國PPP研究中心主任孟春也認為，開發(fā)性PPP以區(qū)域內(nèi)增量財政收入作為社會資本投資回報來源，走自我造血、激勵相容的可持續(xù)發(fā)展之路的模式，有利于產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深度融合。
“從總體看，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍是經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸和短板，仍需大力發(fā)展，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式有缺陷和不足，開發(fā)性PPP正是適應(yīng)這個環(huán)境所產(chǎn)生的發(fā)展?！敝袊鳳PP基金原董事長周成躍表示。
專家普遍認為，開發(fā)性PPP既具有一般意義上的PPP本質(zhì)特征，又具有中國特色的創(chuàng)新含義?！伴_發(fā)性PPP的關(guān)鍵之處，在于實現(xiàn)了人員流動、產(chǎn)業(yè)分布和空間開發(fā)的有效匹配?！眲⑸邢Ｕf。
開發(fā)性PPP具有一系列“開發(fā)”特征，比如空間開發(fā)，在一定區(qū)域空間內(nèi)實現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)的聚合重組，而不是單體的基礎(chǔ)設(shè)施和多個基礎(chǔ)設(shè)施項目的簡單捆綁。劉尚希分析，整個片區(qū)或者整個行政區(qū)劃的整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、資源整合和要素集成實現(xiàn)以城鎮(zhèn)為依托的一體化的綜合開發(fā)，通過市場賦能和價值挖掘，有利于帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)稅收和就業(yè)全面發(fā)展。
不確定性是傳統(tǒng)PPP模式面臨的一個重要問題，開發(fā)性PPP有利于降低這種不確定性。劉尚希認為，開發(fā)性PPP采取“增量取酬”，不僅有利于解決地方財力不足、隱性債務(wù)風險、項目重建設(shè)輕運營等問題，還能實現(xiàn)政府和社會資本之間的“激勵相容”和“風險對沖”。
“激勵相容，也就是開發(fā)性PPP讓政府和社會資本心往一處想、勁朝一處使。我們和政府簽訂的協(xié)議當中，約定以城市建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、民生就業(yè)、公共服務(wù)等為績效考核指標，雙方形成合力、優(yōu)勢互補。”華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司執(zhí)行總裁張書峰介紹，他們通過開發(fā)性PPP模式已經(jīng)投資運營了77座產(chǎn)業(yè)新城，合作區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面升級，城市承載能力明顯提升。
